全国人大代表、物权法起草人之一、十届全国人大法律委员会委员、中国人民大学法学院院长王利明教授近日透露,《城市拆迁条例(草稿)》已经拟定,正在广泛征求专家学者、被拆迁人等各方意见。据悉,在提交讨论的草稿中,开发商主导拆迁过程的旧模式将变更为政府主导模式。 

    从整体上来看,这种政府主导的新型房屋拆迁模式,不仅能排除开发商对房屋拆迁的深度介入,而且能最大限度地减少违法拆迁和野蛮拆迁事件的发生。

    如何处理政府与被拆迁户之间,政府与开发商之间以及被拆迁户与开发商之间的关系,现行拆迁条例语焉不详。在实践中,政府部门向开发商出让土地使用权,无论用于商业开发,还是用于其他目的,通常都要拆除地上建筑物。开发商在获得政府出让的土地使用权以后,还可委托拆迁公司拆除地上建筑物,这就形成了开发商主导的房屋拆迁模式,政府部门则退居于拆迁活动的背后。

    政府部门回避房屋拆迁的原因其实很复杂。一方面,房屋拆迁以房屋征收为前提,然而,政府征收房屋的法律依据并不明确,政府主导房屋拆迁的法律依据不充分;另一方面,政府缺乏从事房屋征收和拆迁的人力和经验,各级政府预算也不包括拆迁费用,无法处理数目庞大的拆迁费用。相反,开发商为了从事房地产开发,往往同意承担房屋拆迁费,预支的拆迁费总可以从未来的销售收入中得到弥补。于是,政府部门也乐于把拆迁工作交给开发商,这不仅避免了政府先行支付拆迁费的尴尬,还可加快城市房屋改造的速度。

    然而,这种看似简单省事的房屋拆迁模式,很容易损害拆迁活动的各方参与者,被拆迁户是首当其冲的受害者。为了尽快完成房屋拆迁,开发商会将房屋拆迁工作承包给专业的拆迁公司。为了减少拆迁费用的支出,拆迁公司又会有意降低拆迁补偿标准,为了排除拆迁障碍,甚至不惜采取违法拆迁或者野蛮拆迁,直接伤害了被拆迁户的财产和人身利益。而面对巨大的社会压力,政府部门却不能再退居幕后。拿到土地的开发商抱怨政府开具空头支票,批评政府只收取土地出让金,却不提供平整好的建设用地。被拆迁户没有得到合理补偿或者蒙受野蛮拆迁之苦,必定会将怨气发泄到政府身上。其实,开发商也要面对“钉子户”的顽强抵抗,拆迁速度、施工进度并不像想象的那么快。在开发商主导的房屋拆迁模式中,被拆迁户、政府和开发商都没有得到最大好处,畸形的拆迁模式诱发了复杂的社会问题。

    而这种由政府主导的房屋拆迁模式,不仅提供了破解城市拆迁难题的新思路,而且也是社会综合成本最低的房屋拆迁模式。按照这种新型拆迁模式,政府与被拆迁户将建立起一种房屋拆迁的民事关系。

    一方面,政府部门必须尊重被拆迁户的意志和利益,争取通过协商方式,与被拆迁户达成拆迁补偿协议。有人担心,采用这种民事磋商机制,可能会拖延城市房屋拆迁和改造的速度,其实并不然。绝大多数被拆迁户都希望尽快改善居住环境,尤其相信政府的信用和承诺。政府部门出面协商拆迁补偿条件,更容易获得房屋权利人的理解,更容易达成合理的拆迁补偿条件,也能最大限度减少个别被拆迁户的情绪化举动。笔者认为,“钉子户”现象恰恰是房屋所有权人与开发商矛盾激化的产物。如果由政府主导房屋拆迁,相信大多数居民可以平静地接受房屋拆迁的事实,这必将缓和房屋所有权人与开发商和政府部门之间的矛盾。

    另一方面,政府部门与被拆迁户协商不成的,政府部门惟有启动房屋征收的法定程序,才能征收房屋并强制拆除房屋。在制度上,房屋拆迁不是房屋征收,而只是房屋征收的后续活动,惟在政府部门依法完成了房屋征收后,才能启动房屋拆迁;未经法定的征收程序,任何人无权拆除他人房屋。根据物权法第42条,政府有权依法征收单位、个人的房屋和其他不动产。征收后的房屋或者其他不动产属于国家所有,政府部门当然有权予以拆除。然而,在实践中,房屋征收和拆迁常常相互交织,这使得人们忽略了房屋征收和拆迁的重大差异。

    我国物权法第42条规定,征收单位或者个人房屋,必须以“公共利益的需要”为限,必须“保障被征收人的居住条件”。对于“公共利益”的含义,各国理论界向来存在争议且至今没有定论,多数国家是通过司法审判活动,逐步建立了认定“公共利益”的具体标准。对此,笔者认为,为了兴建住宅、商业设施、企业或者政府办公楼而实施的房屋征收,以及为了开发旅游项目而征收房屋,无论是否有利于城市的未来发展,都不足以认定为“公共利益”。属于“公共利益”的其他情况,尚有待于逐步积累审判经验。

    当然,政府主导的房屋拆迁模式方向虽然是正确的,但由于房屋征收和拆迁涉及到千家万户的切身利益,涉及到方方面面的问题,必须及时跟进其他配套的制度措施,不惜切实加强对政府征收和拆迁的监管。

    比如,实际的拆迁费可能会突破预计的拆迁费用,政府不仅要将拆迁补偿费纳入财政预算,还要保留必要的预算弹性。再如,政府可能会通过工作人员实施房屋征收和拆迁,也可能要委托专业机构负责拆迁,这就难以回避相关人员的道德腐败问题。还如,政府既是被拆迁房屋的征收者,又是拆迁活动的委托人,必然与房屋所有权人产生利益冲突,存在“裁判员充当运动员”的现象。

    因此,为了避免利益冲突,消除征收、拆迁腐败,公平保护全体被拆迁户的利益,必须进一步加强对房屋征收、拆迁的司法监督。否则,即使政府主导的拆迁模式的初衷是好的,只怕也将难以达到预期目的。(叶林 中国人民大学法学院教授 博士生导师)